Οι κρατικές ενισχύσεις στην ενέργεια και η σημασία τους ως εργαλεία πολιτικής για τις ΑΠΕ και την αποθήκευση ηλεκτρικής ενέργειας
Το τελευταίο διάστημα αναπαράγεται ευρέως η άποψη περί «τέλους των κρατικών ενισχύσεων» στην ενέργεια, σε βαθμό μάλιστα που τείνει να εμπεδωθεί στην αντίληψη της εγχώριας ενεργειακής κοινότητας περίπου ως ιστορική νομοτέλεια! Είναι όμως έτσι;
Οι κρατικές ενισχύσεις έχουν διαδραματίσει και συνεχίζουν να διαδραματίζουν κρίσιμο ρόλο για τις ενεργειακές επενδύσεις, ιδιαίτερα σε περιόδους ενεργειακής μετάβασης και τεχνολογικής καινοτομίας. Σε αυτές οφείλουμε την προώθηση των ΑΠΕ μέχρι σήμερα, στη χώρα μας αλλά και διεθνώς. Η βελτίωση της ανταγωνιστικότητας έναντι των ορυκτών καυσίμων, η μείωση του χρηματοδοτικού ρίσκου, η προσέλκυση ιδιωτικών επενδύσεων, η δημιουργία θέσεων εργασίας στον κλάδο των ΑΠΕ, η τόνωση της καινοτομίας και της τεχνολογικής ανάπτυξης, η εναρμόνιση με ευρωπαϊκούς/διεθνείς στόχους, αλλά και η ανάδειξη της χώρας μας ως επενδυτικού προορισμού, είναι όλα οφέλη προφανή και γνωστά.
Η ανάπτυξη ενεργειακών υποδομών, όπως τα δίκτυα και η αποθήκευση μεγάλης διάρκειας, η διασφάλιση της ενεργειακής ασφάλειας και αυτονομίας της χώρας, η περιφερειακή ανάπτυξη ιδίως σε περιοχές ενεργειακής μετάβασης, η αντιμετώπιση ενεργειακών κρίσεων, όπως με την πρόσφατη άνοδο των τιμών του φυσικού αερίου, η διαχείριση των επιπτώσεων στο κόστος των καταναλωτών, η στήριξη της εγχώριας βιομηχανίας και εν γένει η ενίσχυση της καταναλωτικής προστασίας, επίσης περνούν μέσα από τις κρατικές ενισχύσεις.
Ακόμη και σε τομείς που θεωρούνται προνομιακό πεδίο επενδύσεων αγοράς, όπως η συμβατική ηλεκτροπαραγωγή, οι κρατικές ενισχύσεις υπό τη μορφή μηχανισμών ισχύος με διάφορους τύπους και χαρακτηριστικά έπαιξαν μέχρι σήμερα σημαντικό ρόλο και καλούνται να παίξουν ακόμα μεγαλύτερο στο μέλλον προκειμένου να διασφαλιστεί η βιωσιμότητα επενδύσεων σε πόρους που είναι αναγκαίοι για την επάρκεια, την ασφάλεια και την αποδοτική λειτουργία των ηλεκτρικών συστημάτων.
Αυτά δεν είναι χαρακτηριστικά μόνο της ελληνικής πραγματικότητας. Αν δούμε το τοπίο σε ευρωπαϊκό επίπεδο τα τελευταία χρόνια, οι κρατικές ενισχύσεις, ειδικά σε επενδύσεις ΑΠΕ και αποθήκευσης ενέργειας, όχι μόνο δεν χάνουν τη σημασία τους, αλλά κερδίζουν διαρκώς έδαφος, καθώς η γενική τάση είναι προς την επέκταση των παρεμβάσεων αυτών —απλώς εξελίσσεται η μορφή και οι στόχοι τους.
Η επιτάχυνση της στροφής στις ανανεώσιμες πηγές και τη βιώσιμη ενέργεια, με ικανοποίηση δεσμευτικών στόχων για το 2030 και 2050, η μεγάλη κινητοποίηση ιδιωτικών κεφαλαίων που απαιτείται για τον σκοπό αυτό, η μείωση του κόστους της ηλεκτρικής ενέργειας, η ενεργειακή ασφάλεια, η ανάγκη για στήριξη νέων και λιγότερο διαδεδομένων τεχνολογιών παραγωγής και αποθήκευσης, είναι όλοι σημαντικοί λόγοι για τους οποίους οι κρατικές ενισχύσεις αποτελούν βασικό εργαλείο πολιτικής στο σύνολο της ΕΕ. Ο ανταγωνισμός με τις ΗΠΑ και την Κίνα, όπου οι γενναίες επιδοτήσεις για πράσινες -και όχι μόνο- επενδύσεις αποτελούν αναγνωρισμένη πολιτική (π.χ. IRA σε ΗΠΑ, καθεστώτα επιδοτήσεων της ενεργειακής βιομηχανίας στην Κίνα), αποτελεί βασικό λόγο για τον οποίο η Ευρώπη αντιδρά επιτρέποντας μεγάλα ποσοστά ενίσχυσης σε "στρατηγικές τεχνολογίες", όπως οι ΑΠΕ και η αποθήκευση. Οι νέες κατευθυντήριες οδηγίες (Guidelines on State aid for Climate, Environmental protection and Energy - CEEAG, 2022), το Temporary Crisis and Transition Framework (TCTF, 2023) και το Net-Zero Industry Act (ΝΖΙΑ, 2023), αλλά και ο πρόσφατος Κανονισμός (ΕΕ) 2024/1747 που καθιερώνει τους μηχανισμούς ισχύος και απλοποιεί τις διαδικασίες έγκρισής τους, αποτελούν επίσημα κείμενα που αναγνωρίζουν και επιβεβαιώνουν αυτή την πραγματικότητα. Στο περιβάλλον αυτό, οποιαδήποτε συζήτηση για κατάργηση των κρατικών ενισχύσεων δεν είναι ρεαλιστική και δεν εξυπηρετεί τους εθνικούς και ευρωπαϊκούς στρατηγικούς στόχους.
Αυτό που έχει αλλάξει σημαντικά τα τελευταία χρόνια είναι η μορφή των ενισχύσεων. Οι «τυφλές» ενισχύσεις, με καθολικές κεφαλαιακές επιδοτήσεις ή με σταθερές, διοικητικά οριζόμενες εγγυημένες τιμές, δίνουν τη θέση τους σε στοχευμένες πολιτικές, που αφορούν συγκεκριμένες τεχνολογίες και έργα, έχουν μορφή επιδοτήσεων κεφαλαίου, κρατικών εγγυήσεων, χαμηλότοκων δανείων, φορολογικών κινήτρων, και πολύ συχνά λειτουργικής ενίσχυσης που πλέον παρέχεται σχεδόν καθολικά υπό τη μορφή συμβολαίων διαφορών (Contract for Differences – CfD) και μέσω ανταγωνιστικών διαδικασιών. Είναι δε αποδεκτή ακόμη και η πλήρης κάλυψη του χρηματοδοτικού κενού (funding gap) των επενδύσεων, όταν αυτή συνοδεύεται από εγγυήσεις ελάχιστου κόστους και αποφυγής της υπεραπόδοσης των επενδύσεων.
H ενίσχυση επενδύσεων ΑΠΕ και αποθήκευσης με CfDs που παρέχονται μέσω ανταγωνιστικών διαδικασιών είναι εξαιρετικά πλεονεκτική. Αφενός για τις ίδιες τις επενδύσεις, πράγμα αυτονόητο καθώς περιορίζει το ρίσκο και επιτρέπει την είσοδο επενδυτών που υπό συνθήκες αγοράς δεν θα μπορούσαν να δραστηριοποιηθούν. Ταυτόχρονα όμως και για το κοινωνικό σύνολο, καθώς διαμορφώνει συνθήκες ελάχιστου κόστους για τον καταναλωτή. Σε περιόδους υψηλών τιμών αγοράς, η στήριξη με CfD ενός μεγάλου όγκου σταθμών προστατεύει τους καταναλωτές, καθώς οι παραγωγοί επιστρέφουν τα υπερβάλλοντα έσοδα από τις αγορές, επιτρέποντας παρεμβάσεις που περιορίζουν την έκθεση των καταναλωτών σε εξαιρετικά υψηλές τιμές αγορών, όπως συνέβη στη χώρα μας κατά την κρίση του 2022.
Επενδύσεις που υλοποιούνται με όρους αγοράς χαρακτηρίζονται από υψηλά ρίσκα, ιδίως στο εξαιρετικά ευμετάβλητο περιβάλλον αγορών που βιώνουμε και υπό την απειλή περικοπών και αρνητικών τιμών, γεγονός που καθιστά εξαιρετικά δύσκολη τη χρηματοδότησή τους και υψηλό το κεφαλαιακό κόστος που τις χαρακτηρίζει. Η υλοποίηση έργων αγοράς είναι δόκιμη για ώριμες τεχνολογίες που δραστηριοποιούνται σε αγορές με διαφάνεια, ρευστότητα και έλλειψη στρεβλώσεων, χαρακτηριστικά που σε μεγάλο βαθμό απουσιάζουν από το εγχώριο περιβάλλον. Πρακτικώς αφορά λίγους επενδυτές, με εμπειρία και δυνατότητα χρηματοδότησης επενδύσεων υψηλού ρίσκου, και οπωσδήποτε σηματοδοτεί τη συγκέντρωση της βιομηχανίας. Σε όρους κόστους για το κοινωνικό σύνολο, η μαζική ανάπτυξη έργων αγοράς δεν είναι βέλτιστη, καθώς οι ευκαιρίες υψηλών αποδόσεων των επενδύσεων και απροσδόκητων κερδών (windfall profits) είναι δεδομένες και τελικώς θα επιβαρύνουν τους καταναλωτές, ενώ σε περίπτωση αστοχίας, αυτή πιθανότατα θα αφορά κατηγορίες επενδύσεων και όχι μεμονωμένα έργα, οπότε τελικώς θα επιβάλει την παρέμβαση του κράτους προκειμένου να αποτρέψει τη μαζική κατάρρευσή τους και τις συνεπακόλουθες επιπτώσεις στην οικονομία και την ενεργειακή ασφάλεια της χώρας, με κοινωνικοποίηση του κόστους διάσωσης.
Η αξία των κρατικών ενισχύσεων δεν περιορίζεται μόνο στη διασφάλιση της βιωσιμότητας συγκεκριμένων επενδύσεων, ούτε αποτελούν οχήματα για την επιδότηση κλάδων και επιμέρους επενδύσεων. Αντίθετα, συνιστούν εργαλεία πολιτικής και ενεργειακού σχεδιασμού, καθώς επιτρέπουν στην Πολιτεία να καθοδηγήσει την εξέλιξη του ενεργειακού μείγματος και του ρυθμού υλοποίησης επενδύσεων, καθώς τα σχήματα στήριξης γίνονται ο de facto τρόπος επιλογής του κύριου όγκου επενδύσεων που οδεύουν προς υλοποίηση. Ταυτόχρονα, επιτρέπουν στην Πολιτεία να επιβάλει όρους και προϋποθέσεις στον σχεδιασμό και υλοποίηση των έργων, που συνεπάγονται την ανάληψη κόστους από πλευράς επενδυτών. προκειμένου τα έργα να αποκτήσουν χαρακτηριστικά επωφελή για το σύστημα και τις αγορές, στον βαθμό που το πρόσθετο αυτό κόστος μπορεί να ανακτηθεί μέσω της ενίσχυσης και αποδεικνύεται επωφελές σε όρους κόστους-οφέλους για το σύνολο. Αυτό δεν είναι το ίδιο εύκολο ή εφικτό όταν πρόκειται για έργα αγοράς, δεδομένου ότι τα σήματα τιμών δεν έχουν τον αναγκαίο μακροχρόνιο χαρακτήρα, ούτε αντικατοπτρίζουν πλήρως την προστιθέμενη αξία των νέων επενδύσεων και των υπηρεσιών που αυτές παρέχουν στο σύστημα. Τέτοιοι όροι μπορεί να αφορούν την αποφυγή ανάλωσης ηλεκτρικού χώρου από μη βιώσιμες επενδύσεις, την κατάληψη μειωμένου ηλεκτρικού χώρου μέσω λειτουργικών περιορισμών και ενσωματωμένης αποθήκευσης, τον τρόπο δραστηριοποίησης στις αγορές, τα τεχνικά χαρακτηριστικά και υπηρεσίες που θα υποχρεούνται να προσφέρουν στους διαχειριστές προκειμένου να ενισχύσουν την ασφάλεια και αποδοτική λειτουργία των δικτύων, όλα σημεία πολύ σημαντικά όσο η διείσδυση των ΑΠΕ αυξάνεται και μαζί της γίνονται αντιληπτές οι προκλήσεις που τη συνοδεύουν.
Οι κρατικές ενισχύσεις διευκολύνουν επίσης την εφαρμογή πολιτικών αντισυγκέντρωσης, με διασπορά σε ευρύτερη επενδυτική βάση, και ταυτόχρονα με επίτευξη συνθηκών ανταγωνισμού στην αγορά, υπό την προϋπόθεση ότι τα σχήματα είναι σωστά σχεδιασμένα και συνοδεύονται από κίνητρα αποδοτικής δραστηριοποίησης στις αγορές. Η διασπορά των επενδύσεων μπορεί να έχει διάσταση μεγέθους και χαρακτηριστικών των έργων, γεωγραφικής ή «ηλεκτρικής» τους θέσης. Αλλά επίσης και διεύρυνσης της επενδυτικής βάσης, στοιχείο πολύ σημαντικό αν θέλουμε οι ΑΠΕ να διατηρήσουν τον πλουραλισμό και την πολυσυλλεκτικότητα που χαρακτήρισε την ανάπτυξή τους μέχρι σήμερα και την αποδοχή που απολαμβάνουν έως τώρα τεχνολογίες που χαρακτηρίζονται από μεγάλη διασπορά όπως τα Φ/Β. Σε αντίθετη περίπτωση, η συγκέντρωση των έργων σε λίγους παίκτες, οι οποίοι θα είναι σε θέση να διαχειριστούν το ρίσκο αγοράς και να τα χρηματοδοτήσουν, σύντομα θα αποξενώσει την κοινωνία, στον βαθμό που οι πολλοί δεν θα μπορούν να βρουν θέση στο περιβάλλον αυτό και να καρπωθούν οφέλη από τη συμμετοχή τους στο επενδυτικό γίγνεσθαι. Αυτό με τη σειρά του θα δημιουργήσει μεγάλα εμπόδια στην αποδοχή και την υλοποίηση των επενδύσεων, ακόμη και από αυτούς που θα μπορούν.
Τα παραπάνω γίνονται ακόμη πιο επιτακτικά υπό τις διαμορφούμενες συνθήκες υψηλών περικοπών παραγωγής ΑΠΕ και αυξανόμενων διαστημάτων μηδενικών/αρνητικών τιμών αγορών, με αβέβαιες προοπτικές εξέλιξης σε οποιονδήποτε χρονικό ορίζοντα. Υπό αυτές τις συνθήκες, μια αποτελεσματική προφύλαξη από ρίσκα που δεν είναι ρεαλιστικώς διαχειρίσιμα από τον μέσο επενδυτή είναι τα CfDs νέου τύπου (non-production based), τα οποία πλέον συζητούνται έντονα ως κατάλληλα εργαλεία στήριξης στο νέο ασταθές περιβάλλον αγορών και αρχίζουν να βρίσκουν εφαρμογή σε νέα σχήματα, όπως π.χ. για υπεράκτια αιολικά στο Βέλγιο.
Ως συμπέρασμα, η δυνατότητα υλοποίησης επενδύσεων χωρίς ενίσχυση είναι ασφαλώς δεδομένη και δεν τίθεται υπό αμφισβήτηση, ιδίως προκειμένου περί ώριμων τεχνολογιών και αγορών που λειτουργούν ορθολογικά. Πέρα από την άμεση συμμετοχή στις αγορές, εργαλεία αντιστάθμισης κινδύνου όπως οι διμερείς συμβάσεις, που επί της αρχής συνιστούν CfDs με ιδιώτη αντισυμβαλλόμενο αντί του κράτους, αποτελούν πραγματικότητα και ήδη αξιοποιούνται για την υλοποίηση επενδύσεων και τη μετακύλιση του χαμηλού κόστους των ΑΠΕ σε καταναλωτές. Ωστόσο, η πλήρης εξάρτηση από τις αγορές για την επίτευξη των ενεργειακών μας στόχων δεν είναι ρεαλιστική και εγκυμονεί κινδύνους. Οι κρατικές ενισχύσεις παρέχουν στην Πολιτεία πολύτιμα εργαλεία για αποτελεσματική παρέμβαση στην πορεία ανάπτυξης του ενεργειακού συστήματος, συμβάλλουν στη θωράκιση των καταναλωτών από τις πολύ υψηλές τιμές σε περιόδους ενεργειακών κρίσεων και αποτελούν μονόδρομο για έργα με υψηλό κόστος, τεχνολογική καινοτομία ή σε συνθήκες έντονης αστάθειας και έλλειψης ωριμότητας των αγορών. Η χώρα μας έχει πολύ καλή παράδοση στην έγκριση αποτελεσματικών σχημάτων στήριξης, η οποία πρέπει να αξιοποιηθεί προκειμένου να στηριχθεί και να καθοδηγηθεί η ανάπτυξη του κλάδου στις δύσκολες και ασταθείς συνθήκες που διαμορφώνονται στο εγχώριο και διεθνές ενεργειακό τοπίο.
Ο κ. Σταύρος Παπαθανασίου είναι καθηγητής στο ΕΜΠ
Το άρθρο περιλαμβάνεται στον υπό έκδοση τόμο GREEK ENERGY 2025 που ετοιμάζει για 14η χρονιά η ομάδα του energypress και θα κυκλοφορήσει τον Ιούνιο.
