Π. Κάπρος: Μαζί με την αλλαγή διοίκησης στη ΡΑΕ, πρέπει να αλλάξει και η ρυθμιστική φιλοσοφία - Επανεκκίνηση με ριζοσπαστικό τρόπο και σύγχρονη στρατηγική.
Ο καιρός περνάει γρήγορα και πάνε 20 χρόνια από τότε που ξεκίνησα τη ΡΑΕ ως πρώτος Πρόεδρος. Εύχομαι κάθε επιτυχία στη νέα διοίκηση. Σκοπός όσων αναφέρω παρακάτω είναι να δοθεί ώθηση για μια νέα στρατηγική ρύθμισης ώστε να διευκολυνθεί η μετάβαση προς την κλιματική ουδετερότητα.
Πράγματι κατά τα 20 χρόνια που πέρασαν, η ΡΑΕ άλλαξε πολύ, απέκτησε πολλές αρμοδιότητες αλλά ταυτόχρονα έγινε πιο γραφειοκρατική, ίσως πιο συντηρητική και λιγότερο ανεξάρτητη.
Ο παραδοσιακός σκοπός της ΡΑΕ, να ρυθμίζει τα δίκτυα και να διευκολύνει την ανάπτυξη υγιούς ανταγωνισμού στην αγορά, πρέπει να επεκταθεί, να αλλάξει η μεθοδολογία ρύθμισης και να προσαρμοσθεί ώστε να μοχλεύει την τεχνολογική αλλαγή και τις επενδύσεις. Γιατί άλλαξαν πολλά κατά τα 20 αυτά χρόνια και οι τεχνολογικές και πολιτικές εξελίξεις είναι καταιγιστικές στον τομέα της ενέργειας.
Είμαι υπέρ μιας επανεκκίνησης, με ριζοσπαστικό τρόπο, (cold restart) για τη ΡΑΕ.
Νέος ρόλος: Ενεργοποίηση, Μόχλευση, Διευκόλυνση
Η αλλαγή είναι στη σύγχρονη εποχή το ζητούμενο από τον τομέα της ενέργειας. Η αλλαγή είναι συνυφασμένη με την τεχνολογική αλλαγή, τη μεταβολή συμπεριφορών καταναλωτών και επιχειρήσεων και τις επενδύσεις. Η αλλαγή είναι επιβεβλημένη για την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής αλλά ταυτόχρονα για την εκμετάλλευση των νέων τεχνολογιών.
Η αλλαγή αναγκαστικά περιλαμβάνει «καταστροφή» παλαιών δομών μέσω της «δημιουργίας» νέων, δηλαδή μέσω “creative destruction”. Επομένως, κατά την μετάβαση, η αλλαγή εμποδίζεται από αυτούς που ζημιώνονται ενώ αυτοί που θα ωφεληθούν στο μέλλον διστάζουν να δράσουν λόγω αβεβαιότητας σχετικά με τα μελλοντικά οφέλη.
Οι δύο σκοποί της αλλαγής για την ενέργεια αντιστοιχούν σε δύο είδη κρατικής παρέμβασης σύμφωνα με τη θεωρία των Δημοσίων Οικονομικών. Η κρατική παρέμβαση – δηλαδή η ρύθμιση – χρειάζεται (α) για την αποτροπή της κλιματικής μεταβολής – δηλαδή για το αρνητικό εξωτερικό κόστος – ακόμα όμως χρειάζεται (β) για να μπορέσει η κοινωνία να εκμεταλλευθεί τις νέες τεχνολογίες – δηλαδή για το θετικό εξωτερικό όφελος.
Η παραδοσιακή προσέγγιση της ρύθμισης αναφέρεται σε κανονιστικό πλαίσιο, όπου οι κανόνες στην ουσία «απαγορεύουν, απαιτούν ή επιτρέπουν κάποια ενέργεια ή αποτέλεσμα». Στη σύγχρονη προσέγγιση της ρύθμισης επιβάλλεται οι κανόνες να χαρακτηρίζονται και από επιπλέον ρήματα, ώστε οι κανόνες να ενεργοποιούν (enable), μοχλεύουν (leverage) και να διευκολύνουν (facilitate) την τεχνολογική αλλαγή και τις επενδύσεις.
Υπάρχουν δύο τρόποι με τους οποίους μπορεί να ενεργοποιηθεί η αλλαγή: (1) με την αποφυγή της αποτροπής ή εμπόδισης της αλλαγής και (2) με την τόνωση και μόχλευση της αλλαγής.
Για να επιτευχθεί ουσιαστική πρόοδος, και τα δύο σκέλη πρέπει να προωθηθούν ταυτόχρονα. Ο πρώτος τρόπος εφαρμόσθηκε και στο παρελθόν μέσω κανόνων ρύθμισης. Ο δεύτερος τρόπος σπανίως εφαρμόσθηκε, και αυτό είναι το κύριο ζητούμενο στο μέλλον για τη ρύθμιση.
Γενικά, ο πρώτος ρόλος της ρύθμισης είναι αμυντικός και ο δεύτερος επιθετικός. Παρά τον φαινομενικά παθητικό του χαρακτήρα, ο πρώτος ρόλος της ρύθμισης απαιτεί πολλή ενεργητική εργασία και αποφασιστική εστίαση.
Παραδοσιακά, πολλοί ρυθμιστικοί κανόνες επινοούνται για την αντιμετώπιση αθέμιτων πρακτικών και αποφυγής πιθανών αρνητικών επιδράσεων. Συχνά εξελίχθηκαν με την πάροδο του χρόνου μαζί με άλλους κανόνες, στην ουσία ως αντίδραση στις αλλαγές, δηλαδή ως συντηρητικό σύστημα κανόνων που στην ουσία μπορεί να εμποδίζει τη γρήγορη τεχνολογική ανάπτυξη. Αυτό μπορεί ακούσια να έχει οδηγήσει σε ένα κανονιστικό πλαίσιο που αντί να διευκολύνει μπορεί να αποτρέπει ή να εμποδίζει την αλλαγή.
Το κανονιστικό πλαίσιο που κληρονομήθηκε μέχρι σήμερα απαιτεί σημαντική αναθεώρηση με κριτήριο τη διευκόλυνση της αλλαγής. Κάθε κανόνας που απαγορεύει, απαιτεί ή επιτρέπει συγκεκριμένες ενέργειες ή αποτελέσματα, θα πρέπει να ελέγχεται ως προς τον αντίκτυπό του στην ενεργοποίηση, μόχλευση και διευκόλυνση της αλλαγής.
Θα πρέπει να προωθηθούν μόνο οι κανόνες που δεν εμποδίζουν ή αναστέλλουν την αλλαγή και να συμπληρωθούν από κανόνες που διεγείρουν την αλλαγή. Οι κανόνες πρέπει να συνεχίσουν να απαγορεύουν, να απαιτούν ή να επιτρέπουν συγκεκριμένες ενέργειες ή αποτελέσματα, αλλά όλοι οι κανόνες πρέπει να αναθεωρούνται μέσω του φακού της ικανότητάς τους να επιτρέπουν την αλλαγή.
Αυτή η προσέγγιση θα οδηγούσε σε μια πολιτιστική αλλαγή εντός της ρυθμιστικής αρχής και της ρυθμιζόμενης κοινότητας.
Παραδείγματα
Η απαλλαγή της ΡΑΕ από τη διαδικασία χορήγησης αδειών παραγωγής είναι σοφή κίνηση που θα μειώσει βάρος και θα απελευθερώσει πόρους. Η ΡΑΕ πρέπει να παραμείνει για το κανονιστικό πλαίσιο και τη ρύθμιση φυσικών μονοπωλίων, ενώ πρέπει να αναπτύξει αρμοδιότητες στρατηγικών μελετών και συμβουλών.
Η παραδοσιακή ρύθμιση των φυσικών μονοπωλίων (δίκτυα ηλεκτρισμού και φυσικού αερίου) είναι ξεπερασμένη. Οι φορείς των δικτύων θα είναι όλο και πιο πολύ οι μέγιστοι μοχλοί τεχνολογικής αλλαγής και μοντέρνων ενεργειακών υπηρεσιών. Μερικά παραδείγματα εξελίξεων που θα μοχλεύουν οι φορείς των δικτύων και που απαιτούν ρυθμιστική προσέγγιση πολύ διαφορετική από την παραδοσιακή, είναι τα εξής:
· Μέγιστη διασύνδεση διεθνώς και στο εσωτερικό της χώρας με πλήρη ολοκλήρωση των αγορών, εφεδρειών και εξισορροπήσεων.
· Ανάπτυξη έξυπνων αποκεντρωμένων αγορών, υπηρεσιών και τεχνολογιών
· Δίκτυα υποστήριξης της ηλεκτροκίνησης
· Ολοκλήρωση ένταξης ΑΠΕ σε μέγιστη έκταση μαζί με αποθήκευση
· Ολοκλήρωση ηλεκτρικού συστήματος με παραγωγή υδρογόνου και κλιματικά ουδέτερων μεθανίου και υδρογονανθράκων
· Ένταξη ανανεώσιμων και κλιματικά ουδέτερων αερίων στο σύστημα αερίου (μεταφορά και διανομή) και δραστική αλλαγή της τοπολογίας του δικτύου αερίου, της υγροποίησης και αποθήκευσης.
Για να υπάρξει η μόχλευση από τους φορείς των δικτύων πρέπει να αναγνωρισθεί από τη ρύθμιση δυνατότητα εμπορικών συμφερόντων για τους φορείς των δικτύων, δηλαδή έσοδα και κέρδος από την παροχή υπηρεσιών ως αποτέλεσμα των επενδύσεων στους πιο πάνω τομείς. Τα εμπορικά συμφέροντα και οι επενδύσεις θα γίνονται και με τον ιδιωτικό τομέα, όχι μόνο από τις εταιρείες δικτύων, αλλά χωρίς αυτές δεν θα επιτύχουν.
Όμως εμπορικά συμφέροντα για διαχειριστές δικτύων, συμπράξεις με ιδιώτες κλπ. επιβάλλουν ριζική αλλαγή της ρυθμιστικής φιλοσοφίας για τα δίκτυα και τους διαχειριστές. Είναι βέβαιο ότι ανάλογες αλλαγές είναι σε εξέλιξη σε ολόκληρη την Ευρώπη.
Ο κορμός της ενεργειακής βιομηχανίας του κοντινού μέλλοντος είναι οι ΑΠΕ, η αποθήκευση και τα καύσιμα που παράγονται μέσω ηλεκτρικής ενέργειας. Οι σχετικές επενδύσεις είναι πολύ πιο σύνθετες από τις παραδοσιακές επενδύσεις σε μονάδες παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας και απαιτούν συνδυασμό τεχνολογιών, ποικιλία μικρών μονάδων, εξισορρόπηση από μονάδες αερίου (φυσικού ή τεχνητού) και ολοκλήρωση με την προμήθεια ενέργειας. Δεν υπάρχουν αυτές οι προϋποθέσεις για τις επενδύσεις και χωρίς παρέμβαση του Κράτους για στήριξή τους δεν θα γίνουν.
Το εμπόδιο της κρατικής ενίσχυσης είναι ξεπερασμένο. Η αγορά μετακινείται από ανταγωνισμό στην αγορά ενέργειας on the spot σε ανταγωνισμό για την απόκτηση εγγυήσεων για σύνθετες επενδύσεις ΑΠΕ-αποθήκευσης-εξισορρόπησης. Η ρύθμιση θα έχει ρόλο διαφάνειας, οργάνωσης διαδικασιών, προσδιορισμού εγγυημένων τιμών και σκοπιμότητας σύνθετων και πρωτότυπων επενδύσεων, και λιγότερο εποπτείας χονδρεμπορικών αγορών ή αποφυγής κρατικών ενισχύσεων όπως στο παρελθόν. Ήδη σήμερα, η ανάπτυξη επενδύσεων αποθήκευσης αποτελεί πρόκληση για τη ρυθμιστική προσέγγιση.
Ακόμα και τα τιμολόγια των καταναλωτών από τιμολόγηση ενέργειας θα μετατραπούν σε τιμολόγηση υπηρεσιών και εγγυημένων παροχών (δηλαδή όπως στις τηλεπικοινωνίες) αφού το κόστος της ενέργειας θα αποτελείται από κόστος κεφαλαίου σχεδόν αποκλειστικά και όχι από μεταβλητό κόστος καυσίμου. Τα τιμολόγια δικτύων θα μετατραπούν σε αμοιβή ανά μονάδα ισχύος και βαθμού εγγύησης αξιοπιστίας και όχι αμοιβή ανά μονάδα μεταφερόμενης ενέργειας. Η ΡΑΕ θε πρέπει να αρχίσει να εισάγει τη φιλοσοφία αυτή στην τιμολόγηση.
Πρώτη προτεραιότητα πρέπει να δοθεί σε διεθνοποίηση και ολοκλήρωση των αγορών, περιλαμβανομένων των εφεδρειών. Η ΡΑΕ πρέπει να φροντίσει η αργή και δειλή εφαρμογή του target model να ξεπεραστεί και να εφαρμοσθεί ενιαία ολοκληρωμένη αγορά σε διεθνές επίπεδο.
Ακόμα και η παραδοσιακή πρακτική εποπτείας της ανάπτυξης ανταγωνισμού είναι ξεπερασμένη. Η εξέλιξη των επενδύσεων και της τεχνολογίας επιβάλλει ενθάρρυνση των συγχωνεύσεων σε λίγα σχήματα με κάθετη ολοκλήρωση, την διευκόλυνση απόδοσης επενδύσεων με απευθείας μέτρα, όπως τα ΑΔΙ ευελιξίας, και την ασφάλεια που παρέχουν οι διμερείς συμβάσεις.
Με την ολοκλήρωση της απολιγνιτοποίησης δεν υπάρχει πια πρόβλημα ασφυξίας του ανταγωνισμού, ο οποίος πλέον θα κρίνεται στα μέσα εξισορρόπησης ΑΠΕ και στη κάθετη ολοκλήρωση, παρά στη σειρά ένταξης μονάδων σε χονδρεμπορική αγορά όπως στο παρελθόν. Άρα και για τις ρυθμιστικές παρεμβάσεις στο target model και ευρύτερα χρειάζεται αλλαγή φιλοσοφίας ρύθμισης.
Συμπέρασμα
Η αλλαγή της διοίκησης της ΡΑΕ συμπίπτει με την αρχή της ριζικής αλλαγής στον ενεργειακό τομέα στο πλαίσιο της μετάβασης προς την κλιματική ουδετερότητα. Στο πλαίσιο αυτό η ρυθμιστική φιλοσοφία πρέπει να αλλάξει ριζικά και να δώσει το βάρος της στη μόχλευση και διευκόλυνση επενδύσεων και τεχνολογικών αλλαγών.
Ελπίζω η νέα διοίκηση να πάει καλά και να κάνει επανεκκίνηση σχεδιάζοντας τα πράγματα με νέο πνεύμα χωρίς εξάρτηση από το παρελθόν και τρίτους.
----------------------
*Ο κ. Παντελής Κάπρος είναι Καθηγητής Ενεργειακής Οικονομίας στο ΕΜΠ και έχει διατελέσει ο πρώτος πρόεδρος της ΡΑΕ
9 Ιουλίου 2020
energypress
