Ενεργειακή κρίση: Ενωσιακός κοινός δρόμος ή επανάκαμψη στις «εθνικές λύσεις»;

Η τρέχουσα σοβούσα ενεργειακή κρίση συνιστά δομική πρόκληση για την ευρωπαϊκή αγορά ενέργειας. Τούτο διότι για πρώτη φορά με σαφή τρόπο αναδεικνύονται τα όρια των υφισταμένων  ενωσιακών κανόνων δόμησης της ενεργειακής αγοράς, αλλά και διότι δύναται να αποτιμηθεί, εν τοις πράγμασι και όχι θεωρητικά, η ανθεκτικότητα της επιλεγείσας αρχιτεκτονικής και η καταλληλότητά της να ανταποκριθεί αποτελεσματικά εν μέσω σημαντικών οικονομικών και γεωπολιτικών κρίσεων.

Τα κράτη μέλη της Ε.Ε. αντιμετωπίζουν εδώ και μακρύ χρονικό διάστημα πρόβλημα πρωτόγνωρα αυξημένου ενεργειακού κόστους και υψηλότατων τελικών τιμών ενέργειας για τους καταναλωτές, ενώ η εισβολή της Ρωσίας στην Ουκρανία συνιστά ένα σημαντικότατο επιβαρυντικό παράγοντα, καθώς επηρεάζει αρνητικά τη δυναμική των αγορών των ενεργειακών πρώτων υλών.

Η Ένωση, αλλά και η χώρα μας συγκεκριμένα, καλούνται να αποφασίσουν για τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν προκειμένου να  αμβλυνθούν οι συνέπειες αυτής της κρίσης και, κυρίως, να μειωθεί το εν πολλοίς μη εξυπηρετήσιμο πλέον, κόστος για τους καταναλωτές και συνολικά για τον παραγωγικό ιστό. Δεδομένου ότι η διαδικασία της απελευθέρωσης των ενεργειακών αγορών σε σημαντικό αριθμό κρατών μελών, καθώς και της ωρίμανσής τους βρίσκεται ακόμα σε εξέλιξη, ο στόχος αυτός είναι δύσκολο να εκπληρωθεί αν δεν υφίσταται κοινή και αποτελεσματική πολιτική βούληση σε ενωσιακό και εθνικό επίπεδο, προϋποθέτει δε την επίτευξη ισορροπίας μεταξύ της ανάγκης εύρυθμης λειτουργίας των χονδρεμπορικών αγορών ενέργειας υπό συνθήκες προϊούσας σύζευξής τους και της συνετής υιοθέτησης αποτελεσματικών ρυθμιστικών μέτρων για την προστασία των καταναλωτών.

Το ερώτημα, το οποίο αναφύεται δεν είναι συνεπώς πλέον το «εάν» για την αντιμετώπιση της τρέχουσας κρίσης ενεργειακού κόστους, που επιδεινώθηκε δραματικά από την εισβολή της Ρωσίας στην Ουκρανία ενόψει της κοντόθωρης παρελθούσας πολιτικής εξάρτησης των ευρωπαϊκών αγορών από το ρωσικό φυσικό αέριο, απαιτείται δραστική κρατική παρέμβαση στις ενεργειακές αγορές, αλλά το «πώς» της διαμόρφωσης της επιβεβλημένης ρυθμιστικής και ευρύτερης κρατικής παρέμβασης. 

Δυνατότητες παρέμβασης

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, προκειμένου να αποφύγει όσο το δυνατόν τις αμιγώς «εθνικής προέλευσης» μονομερείς πρωτοβουλίες υιοθέτησης κρατικής παρεμβατικής πολιτικής εκ μέρους των κρατών μελών, πρότεινε, στις 8 Μαρτίου, ένα σχέδιο ενίσχυσης της ανεξαρτησίας της Ευρώπης από τα ρωσικά ορυκτά καύσιμα νωρίτερα από το 2030, ξεκινώντας από το φυσικό αέριο. 

Το σχέδιο «REPowerEU» βασίζεται σε δύο πυλώνες: Τη διαφοροποίηση των προμηθειών φυσικού αερίου, μέσω υψηλότερων εισαγωγών Υγροποιημένου Φυσικού Αερίου (LNG) από τρίτους (εκτός Ρωσίας) προμηθευτές, μεγαλύτερων όγκων παραγωγής και εισαγωγών βιομεθανίου και ανανεώσιμων πηγών υδρογόνου και τη ταχεία μείωση της χρήσης ορυκτών καυσίμων στα σπίτια, τα κτίρια, τη βιομηχανία και τα συστήματα ηλεκτρικής ενέργειας. 

Στο πλαίσιο αυτό, τα θεσπισθησόμενα κρατικά μέτρα θα είναι το αποτέλεσμα της συνεργασίας μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών για τον εντοπισμό των καταλληλότερων μέσων για την επίτευξη αυτών των στόχων, με βάση το εκτεταμένο έργο που έχει ήδη πραγματοποιηθεί μέσω των εθνικών σχεδίων ανάκαμψης και ανθεκτικότητας. Ταυτόχρονα, η Επιτροπή έχει εκφράσει την πρόθεσή της να υποβάλει νομοθετική πρόταση για την υλοποίηση έργων/υποδομών υπόγειας αποθήκευσης αερίου σε ολόκληρη την Ε.Ε., προκειμένου να εξασφαλιστεί η πλήρωση της χωρητικότητας αυτών σε ποσοστό έως και τουλάχιστον 90% έως την 1η Οκτωβρίου κάθε έτους.

Οι κανόνες της Ε.Ε. για τις κρατικές ενισχύσεις προσφέρουν, επίσης, στα κράτη μέλη ορισμένες επιλογές προκειμένου να θεσπίσουν κρατικά μέτρα, τα οποία θα παρέχουν βραχυπρόθεσμη υποστήριξη σε εταιρείες που επηρεάζονται από τις υψηλές τιμές της ενέργειας και θα συμβάλλουν στη μείωση της έκθεσής τους στην αστάθεια των τιμών της ενέργειας ακόμα και μακροπρόθεσμα. Στις 23 Μαρτίου 2022 η Επιτροπή δημοσίευσε ένα «Προσωρινό Πλαίσιο Αντιμετώπισης Κρίσεων», το οποίο στοχεύει στην άμβλυνση των επιπτώσεων των εξαιρετικά σοβαρών αυξήσεων στις τιμές του φυσικού αερίου και της ηλεκτρικής ενέργειας, ιδίως στην περίπτωση επιχειρήσεων έντασης ενέργειας.

Η Επιτροπή καθορίζει συγκεκριμένα κριτήρια συμβατότητας για τις κρατικές ενισχύσεις που χορηγούνται το αργότερο έως τις 31 Δεκεμβρίου 2022 σε επιχειρήσεις που επηρεάζονται από τις αυξήσεις τιμών. Η κρατική ενίσχυση μπορεί να λάβει οποιαδήποτε μορφή, όπως άμεσες επιχορηγήσεις, φορολογικά πλεονεκτήματα, εγγυήσεις, δάνεια, ενώ πρέπει να χορηγείται στη βάση ενός καθεστώτος με εκτιμώμενο προϋπολογισμό· συνεπώς, δεν επιτρέπεται να χορηγείται καμία ατομική ή ad hoc ενίσχυση εντός ενός μη προεγκριθέντος καθεστώτος. 

Η Επιτροπή εξετάζει ακόμα τη δυνατότητα χορήγησης κρατικών ενισχύσεων σε επιχειρήσεις που επλήγησαν από την δημοσιονομική κρίση με τη μορφή δημόσιων εγγυήσεων για δάνεια και επιδοτούμενα επιτόκια, εφόσον τα τελευταία έχουν υπογραφεί το αργότερο έως τις 31 Δεκεμβρίου 2022 και περιορίζονται σε μέγιστη διάρκεια έξι ετών. Με τις εν λόγω διατάξεις, η Επιτροπή στοχεύει να διασφαλίσει ότι οι τράπεζες και τα πιστωτικά ιδρύματα θα συνεχίσουν να δανείζουν τις επιχειρήσεις που έχουν πληγεί από την κρίση. Οι επιχειρήσεις έχουν τη δυνατότητα να επιλέγουν οι ίδιες τις μορφές κρατικής ενίσχυσης που λαμβάνουν, εφόσον πληρούν τα κριτήρια συμβατότητας και τα κατώτατα όρια που προβλέπονται από το οικείο νομοθετικό πλαίσιο.

Εργαλειοθήκη και σχεδιασμός της αγοράς

 Η Επιτροπή παρουσίασε, επιπροσθέτως, την «Εργαλειοθήκη τιμών ενέργειας» (Energy Prices Toolbox) ήδη από τον Οκτώβριο του 2021, προκειμένου να βοηθήσει τα κράτη μέλη να μετριάσουν τον αντίκτυπο των υψηλών τιμών στους ευάλωτους καταναλωτές. Μεταξύ άλλων, η Επιτροπή ανέθεσε στον ACER να αξιολογήσει τα πλεονεκτήματα και τα μειονεκτήματα του τρέχοντος σχεδιασμού της αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας στην Ε.Ε. και να παράσχει συστάσεις για τη βελτίωσή του. 

Σκοπός αυτής της έκθεσης είναι η αξιολόγηση του τρέχοντος σχεδιασμού της χονδρικής αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας και η εκτίμηση για το εάν οι αγορές ηλεκτρικής ενέργειας της Ε.Ε. θα είναι ικανές να ανταποκριθούν στην ανάγκη απαλλαγής από τις εκπομπές άνθρακα ή εάν θα πρέπει να προσαρμοστούν ή ενδεχομένως ακόμη και να τροποποιηθούν προς τούτο. Η έκθεση καταλήγει στο συμπέρασμα ότι ο υφιστάμενος σχεδιασμός της αγοράς δεν είναι προβληματικός· προς επίρρωση αυτού επισημαίνει ότι το διασυνοριακό εμπόριο ενέργειας και η ενοποίηση των αγορών ηλεκτρικής ενέργειας απέφεραν οφέλη 34 δισ. ευρώ ετησίως την τελευταία δεκαετία. 

Από την άποψη αυτή, η τρέχουσα δομή της αγοράς διασφαλίζει αποτελεσματικό και ασφαλή εφοδιασμό ηλεκτρικής ενέργειας υπό σχετικά «κανονικές» συνθήκες αγοράς. Αν και οι τρέχουσες συνθήκες που επηρεάζουν το ενεργειακό σύστημα της Ε.Ε. απέχουν πολύ από το «φυσιολογικό», ο ACER διαπιστώνει ότι ο σχεδιασμός της αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας δεν ευθύνεται για την τρέχουσα κρίση. Αντίθετα, ισχυρίζεται ότι οι ισχύοντες κανόνες της αγοράς συνέβαλαν σε κάποιο βαθμό στο μετριασμό της τρέχουσας κρίσης, αποφεύγοντας, έτσι, την μείωση της ηλεκτρικής ενέργειας ή ακόμα και τις διακοπές ρεύματος σε ορισμένες περιοχές. 

Εντούτοις, ο ACER ευθαρσώς παραδέχεται ότι η αρχιτεκτονική της αγοράς δεν έχει σχεδιασθεί για τον χειρισμό ακραίων καταστάσεων, όπως εν προκειμένω η παρούσα. Αν και αναγνώρισε ότι ορισμένα έκτακτα μέτρα, όπως η επιδότηση επιχειρήσεων μέσω της φορολόγησης των windfall profits και ο περιορισμός των τιμών της ηλεκτρικής ενέργειας, είναι απαραίτητα, επεσήμανε ότι όσο πιο παρεμβατική είναι η προσέγγιση, τόσο μεγαλύτερη είναι η πιθανότητα στρεβλώσεων της αγοράς· και τούτο, διότι τα πιο παρεμβατικά μέτρα θα μπορούσαν «να περιορίσουν τις επενδύσεις του ιδιωτικού τομέα, να επηρεάσουν τις αντιλήψεις για τον πολιτικό κίνδυνο ή/και να επιδεινώσουν ακούσια τις ελλείψεις εφοδιασμού». Ο ACER προειδοποιεί ακόμα πως, για να προσφέρουν τα όποια μέτρα ληφθούν «υψηλούς βαθμούς ρυθμιστικής σταθερότητας, θα πρέπει να εφαρμόζονται με σαφή και διαφανή τρόπο, πολύ πριν από αυτές τις περιόδους υψηλών τιμών ενέργειας που έχουν σχεδιαστεί για να μετριάσουν».

Αν και ο χώρος του παρόντος σύντομου κειμένου δεν είναι ο κατάλληλος για εκτενείς επιστημονικές αναλύσεις και αντιλόγους, προσωπικά κρίνω αρκετές από τις επισημάνσεις και αποτιμήσεις του ACER ως χρήζουσες πιο διεξοδικής μελέτης και στοιχειοθετήσεων. Δεν συμμερίζομαι δηλαδή πλήρως την εκπεμπόμενη σχετική ευαρέσκεια, πολλώ μάλλον ενόψει του ότι μια αρχιτεκτονική δόμησης της κοινής ενωσιακής αγοράς οφείλει, δυστυχώς, να έχει και απαντήσεις για το «έκτακτο». Ειδικώς αν το τελευταίο τείνει να γίνει ο κανόνας στο πυκνό παγκοσμιοποιημένο περιβάλλον, στο οποίο η ευρωπαϊκή ενεργειακή αγορά εκ των πραγμάτων εντίθεται.

* Ο κ. Αντώνης Μεταξάς είναι καθηγητής Πανεπιστήμιων Αθηνών και Βερολίνου και Πρόεδρος του Ελληνικού Ινστιτούτου Ενεργειακής Ρύθμισης

Το άρθρο περιλαμβάνεται στον τόμο GREEK ENERGY 2022 που κυκλοφόρησε το energypress